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财政部制定PPP“游戏规则”,物有所值评价决定项目模式

来源:威廉希尔手机版网址 发布日期:2015-12-29 浏览次数:1423

来源:中国水网

12月28日,财政部连续发布《PPP物有所值评价指引(试行)》、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》,以进一步推动 PPP项目,制定“游戏规则”。有PPP人士表示,项目精细化管理迈出艰难一步!其中这个文件相当重要的一点是:未纳入PPP综合信息平台项目库的项目,不得列入各地PPP项目目录,原则上不得通过预算安排支出责任。”为PPP进一步制定了游行规则。

PPP头条』对此进行分别解读。具体而言,物有所值评价指引,从物有所值评价准备、定性评价、定量评价、评价报告和信息披露等方面进行了明确,为促进PPP物有所值评价工作规范有序开展提供了顶层指导。

参与意见修改的中国投资咨询政府与公共咨询事业部咨询经理吴赟表示,《指引》的出台可以说是“千呼万唤始出来”。由于物有所值评价难度高,国内缺乏必要的实践经验,因此《指引》成文的过程中,经过了多轮的征求意见和修订,制定的周期较长,出台的时间较晚。

上海财政局外经处纪鑫华表示,“《指引》主要关注PPP项目全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等6项‘基本评价指标’,这6项也是财政部目前推进PPP规范开展所主要关注的重点方向。因此也被明确作为评价的‘必选动作’。”

为平衡不同行业和不同地区PPP项目开展和咨询服务的实际情况,财政部设定了相关“补充评价指标”作为定性评价的“自选动作”,包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。2套“动作”的指标权重分别为80%20%

而对于外界争议较大的物有所值定量评价,该《指引》也给出了计算的原则方法,将PPP项目全生命周期内的股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值加总为PPP值(政府方净成本现值),将参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值和项目全部风险成本加总为PSC值(公共部门比较值)。前者小于后者的,即为通过定量评价。

大岳咨询总经理金永祥:

物有所值评价(VFM)是决定一个项目采用传统模式还是PPP模式的决策工具,千呼万唤始出来将对规范PPP项目的运作起到重要支撑。在财政部提出物有所值之前,各地做PPP项目时都要用论证PPP是否可行的办法进行决策,这种办法用这次财政部文件的说法可以称之为物有所值定性评价,但不够系统。财政部去年在有关文件中提出物有所值概念后,各地都尝试进行物有所值定性评价和定量评价,但采取的方法是基于各自对物有所值的理解,因此评价结果往往有很多争议。

这次物有所值评价指引的出台主要明确了两件事:第一,以定性评价为主,鼓励进行定量评价;第二,提出了定性评价和定量评价的方法。第一点符合我国的实际情况,定性评价在现阶段有现实意义,为PPP决策提供了系统性方法论,鼓励做定量评价的提法是一种折衷考虑也是可进可退的政策选择,目前的定量评价由于自身的不完善在决策中的真实作用不会太大,但随着不断尝试推进,可能会逐步完善起来。定性和定量评价方法的出台将有助于统一PPP项目的评价标准,尽管就具体某个项目而言,评价结果还会有一定误差,但不同项目之间的横向比较将更有说服力,这本身就很有价值,是对PPP很有意义的事情。

中国投资咨询政府与公共咨询事业部咨询经理吴赟:

1) 《PPP物有所值评价指引(试行)》(以下简称“《指引》”)可以说是“千呼万唤始出来”,此前,财金113号文中提到PPP相关配套政策文件仅剩这部分内容尚未成文,但由于物有所值评价就难度很高,牵涉内容、信息、计算众多,因此在顶层设计《指引》的过程中经过了多轮的征求意见和修订。业内对此《指引》期许已就,关注度很高。中国投资咨询多为专家参与了财政部发行此稿的多轮征求意见。我们发现在实际工作和编制VfM报告中遇到较多的实际问题,特别是缺少纲领性的政策指路。如今有了顶层的指引文件,解决了诸多困惑,也为未来PPP项目的发展指明了方向,定是极好的。和前期多轮发布的征求意见稿相比,此次见到《指引》的最终发文版主要有以下几个特点。

2) 首先,在立足国内实际,并充分借鉴国际经验的基础上,明确国内物有所值评价的定义(Value for Money,VfM)、用途及使用方法。提出物有所值评价为PPP项目评价服务的两种具体操作方式:定性分析和定量分析。且细化了操作的具体要求,例如定性评价应包括定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。有助于实际统一标准、便于各项目评价工作的开展、并得出合理有效的评价结果。

3) 明确了物有所值评价的前置手续和必备材料。我们在项目材料的过程常常会遇到“巧妇难为无米之炊”的事儿。例如由于项目条件不成熟或前期内容不明晰(如工程信息),难以获取必要的项目信息和相关数据,对于项目物有所值的定量分析、甚至是定性分析操作造成阻碍,难以落实。《指引》明确提出“物有所值评价资料主要包括:(初步)实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的(预)可行性研究报告、设计文件等。”必要且确定的前置条件,有利于VFM报告的结论的准确性,降低误差。同时,这些材料也将会作为项目物有所值报告的附件一并提交存档。

4) 《指引》明确了物有所值定性评价和定量评价的具体评价内容。提供了各行业项目测评时的重要依据。如定性评价从六个重要的方面展开:全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等,且各项目可以根据项目的特性和实际情况进行扩展,具体评价体系及评分标准皆在附件中予以充分说明。

5) 此稿《指引》另一个项目的特征是:物有所值的定量分析简化了较多原来较为复杂的计算过程,并有效的与原《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔201521号)进行衔接,提高了政策的延续性和一致性。且将PPP项目的物有所值工作和PPP综合信息平台有机结合,《指引》提出物有所值评价文件在报省级财政部门备案后,将报告电子版上传PPP综合信息平台,要求必要的信息披露,提高各项目评价报告的及时性和透明度,报告的各细节内容在全生命周期内都供社会提供监督。这对编制报告的专业程度提出不小的要求。

6) 再有,《指引》的发布统一国内对PPP项目评价的标准,降低了政府寻求合适投资过程中难度,有利于政府更好的判断自身项目的价值。但我们认为更大的意义还在于社会投资人、监督机构等主体能够通过阅读和审视充分披露且标准严格的物有所值报告,对项目有准确且全面的判断,有利于更好的对接各方需求,更重要的降低和控制PPP项目宏观风险。

7) 最后,《指引》在文首处也指出“由于实践中缺乏充足的数据积累,难以形成成熟的计量模型,物有所值定量评价处于探索阶段,各地应当依据客观需要,因地制宜地开展物有所值评价工作。”这为我国在进一步开展PPP项目,使得物有所值评价在此过程中发挥的重要作用,并进一步完善和合理化《指引》预留了空间。

上海财政局外经处纪鑫华:

作为PPP模式机制优势的集中体现,以及是否采用PPP模式的判断标准,“物有所值”评价得到各国的普遍认可,其理念的推广对于我国PPP模式规范的发展意义重大。也正由于此,面对外界提出的物有所值定性评价容易流于形式、定量评价缺乏数据基础、甚至全面否定物有所值实践价值等一系列质疑,财政部经反复修订完善推出了《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金【2015167号),从客观实际出发,稳妥地推进各级政府因地制宜实施物有所值评价。

在目前缺乏必要数据积累的状况下,指引明确现阶段物有所值评价以定性为主,并鼓励开展定量评价。笔者认为,立足于现阶段客观实际,以定性评价为抓手推进物有所值评价,既能鼓励各地结合实际推进、避免盲目开展无数据支撑的定量测算,更能逐步培养各相关方的物有所值理念、为日后以大数据积累为支撑的定量评价迈出坚实的第一步。

定性评价主要关注PPP项目全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项“基本评价指标”,笔者认为这六项是财政部目前推进PPP规范开展所主要关注的重点方向,也是财政部相关政策的着力点,因此可视为评价的“必选动作”。同时,为平衡不同行业和不同地区PPP项目开展和咨询服务的实际情况,财政部也设定了相关“补充评价指标”作为定性评价的“自选动作”,包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。两套“动作”的指标权重分别为80%20%,由财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家,以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家组成专家组进行打分。

对于外界争议较大的物有所值定量评价,该指引也给出了计算原则方法,将PPP项目全生命周期内的股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值加总为PPP值(政府方净成本现值),将参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值和项目全部风险成本加总为PSC值(公共部门比较值)。前者小于后者的,即为通过定量评价。虽然说现阶段不一定能准确测算项目PPPPSC值,但财政部指出了定量评价的积极意义,可将其作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段,以及项目决策和绩效评价的参考依据。

由于目前开展定量评价的现实障碍,指引中也明确,项目本级财政部门可会同行业主管部门,决定是否开展定量评价和评价办法、以及定量评价是否作用采用PPP模式的决策依据,在此基础上统筹定性和定量评价结论,决定项目是否通过物有所值评价。